蘇政辦發(fā)〔2026〕13號

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

設(shè)區(qū)市（以下簡稱市）與市轄區(qū)（含行政區(qū)、設(shè)置獨(dú)立財政部門的開發(fā)區(qū)等，以下簡稱區(qū)）財政體制，是省以下財政體制的重要組成部分。為進(jìn)一步優(yōu)化市與區(qū)財政關(guān)系，充分調(diào)動市、區(qū)兩級發(fā)展積極性，保障基層財政平穩(wěn)、健康、可持續(xù)運(yùn)行，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，按照省委十四屆七次全會關(guān)于深化財稅體制改革的部署，牢固樹立“大財政”理念，以增強(qiáng)財政可持續(xù)性為統(tǒng)領(lǐng)，支持各市結(jié)合實(shí)際積極探索差異化改革路徑，創(chuàng)新管理模式，優(yōu)化完善市與區(qū)財政體制，推動協(xié)同聯(lián)動、成果共享，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、區(qū)域均衡、財力協(xié)調(diào)的市與區(qū)財政體制，努力在全國省以下財政體制改革中走在前、做示范。

二、明確權(quán)利與責(zé)任，科學(xué)劃分市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任

（一）穩(wěn)步推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)劃分改革。

1．加快落實(shí)分領(lǐng)域改革方案。各市應(yīng)依據(jù)省級劃分規(guī)則，結(jié)合本地實(shí)際，按基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等屬性，加快推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)劃分。對省級已出臺的基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等分領(lǐng)域改革方案，須嚴(yán)格貫徹，清晰劃分事權(quán)歸屬。

2．明確改革推進(jìn)時限。省級出臺分領(lǐng)域財政事權(quán)劃分改革方案后，各市原則上應(yīng)在一年內(nèi)明確相關(guān)領(lǐng)域市與區(qū)財政事權(quán)。

3．適度強(qiáng)化市級財政事權(quán)。將關(guān)系全市經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和重大戰(zhàn)略實(shí)施等全局性事項(xiàng)劃分為市級財政事權(quán)。

4．規(guī)范跨區(qū)域事項(xiàng)分擔(dān)機(jī)制。跨區(qū)域或輻射全市的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)可劃分為市級財政事權(quán)或市與區(qū)共同財政事權(quán)，建立科學(xué)合理的市與區(qū)分擔(dān)機(jī)制。

5．夯實(shí)區(qū)級屬地服務(wù)事權(quán)。便民服務(wù)、公共設(shè)施管理等受益范圍地域性強(qiáng)、由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)事項(xiàng)可劃分為區(qū)級財政事權(quán)。

6．義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等受益群眾范圍較廣的事項(xiàng)劃分為市與區(qū)共同財政事權(quán)。各市應(yīng)逐步規(guī)范市與區(qū)共同財政事權(quán)，避免職責(zé)不清。

（二）清晰界定市與區(qū)支出責(zé)任。

1．嚴(yán)格實(shí)行事權(quán)與支出責(zé)任匹配原則，市級事權(quán)由市級承擔(dān)支出，區(qū)級事權(quán)由區(qū)級承擔(dān)支出，確保權(quán)責(zé)一致。

2．各市應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌，推動同一領(lǐng)域內(nèi)支出責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并與財政事權(quán)劃分有效銜接。

3．實(shí)施差異化分擔(dān)，對基本公共服務(wù)等領(lǐng)域體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及統(tǒng)一市場和要素流動的共同財政事權(quán)，各市應(yīng)根據(jù)各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等因素，實(shí)行差別化分擔(dān)比例，加大對經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)支持力度。

4．嚴(yán)禁變相轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。市委托區(qū)履行的事權(quán)，必須足額保障資金，不得以考核、任務(wù)分解等方式變相增加基層負(fù)擔(dān)。

三、統(tǒng)籌發(fā)展和安全，逐步理順市與區(qū)政府間收入關(guān)系

（一）穩(wěn)步推進(jìn)收入劃分改革。

1．在清晰劃分市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，合理確定各項(xiàng)財政收入在市與區(qū)之間的歸屬、分享比例等，使財力配置科學(xué)合理，與承擔(dān)的支出責(zé)任相匹配。

2．可將流動性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均的稅收收入作為市級收入或提高市級分享比例，將地域性強(qiáng)的稅收收入側(cè)重留歸區(qū)級。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

3．清理規(guī)范財政體制外集中收入行為。除按國家及省有關(guān)規(guī)定外，市級不得在財政體制外集中區(qū)級收入，現(xiàn)有不合規(guī)政策應(yīng)限期清理，原已規(guī)定期限且不宜提前取消的，到期不再延續(xù)。

（二）逐步規(guī)范收入分享方式。

1．除按國家有關(guān)規(guī)定外，各市應(yīng)逐步取消對特定區(qū)域的財政收入全返或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。

2．同一稅費(fèi)收入在市與區(qū)之間的歸屬和分享比例應(yīng)逐步統(tǒng)一，現(xiàn)行收入劃分規(guī)則不統(tǒng)一的，應(yīng)逐步調(diào)整到位。

3．市級集中區(qū)級土地出讓收入時，應(yīng)充分考慮各區(qū)土地整理和拆遷安置成本，結(jié)合財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，合理確定市與區(qū)收入分享比例。

四、兼顧效率與公平，完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度

（一）加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。

1．一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于均衡區(qū)域間財力配置，不指定具體支出用途，由各級財政統(tǒng)籌使用。

2．各市應(yīng)結(jié)合財力情況，建立一般性轉(zhuǎn)移支付合理增長機(jī)制，結(jié)合均衡區(qū)域間財力需要，逐步提高市對區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)、涉農(nóng)區(qū)等財力困難地區(qū)傾斜。

（二）加強(qiáng)共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付管理。

1．共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付用于履行本級政府應(yīng)承擔(dān)的共同財政事權(quán)支出責(zé)任。各市應(yīng)根據(jù)本市基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任分擔(dān)比例、保障人口數(shù)量等，足額安排市對區(qū)共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，按預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定做好轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)。

2．各市應(yīng)建立與基本公共服務(wù)項(xiàng)目相銜接的民生支出清單管理制度，市級2026年以后新出臺的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、社會保障等民生保障政策高于省定基礎(chǔ)保障標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)科學(xué)評估下轄區(qū)財政可承受能力并充分征求意見，對高出省定標(biāo)準(zhǔn)部分按不低于20%的比例另外給予區(qū)提標(biāo)補(bǔ)助，并按規(guī)定報省級備案。

（三）優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。

1．專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于保障重大部署落實(shí)和辦理特定事項(xiàng)。各市應(yīng)根據(jù)零基預(yù)算改革要求，建立動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制，整合政策目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)控新增項(xiàng)目和資金規(guī)模。

2．各市應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)黨政機(jī)關(guān)過緊日子要求，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理和監(jiān)督，將績效評價、財會監(jiān)督結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。逐步退出市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的相關(guān)領(lǐng)域。

五、守牢底線與紅線，確保基層“三保”落實(shí)到位

（一）明確“三保”支出責(zé)任。

1．“保基本民生”項(xiàng)目中，涉及市與區(qū)共同財政事權(quán)的，各市應(yīng)統(tǒng)籌上級轉(zhuǎn)移支付和本級自有財力，按市級保障標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，及時下達(dá)給區(qū)級。區(qū)級自行提高保障標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)報市級審核，市級不承擔(dān)支出責(zé)任。

2．除按國家及省有關(guān)規(guī)定外，“保工資”“保運(yùn)轉(zhuǎn)”支出原則上按機(jī)構(gòu)和人員隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任，市政府垂直管理的派出機(jī)構(gòu)人員工資及單位運(yùn)轉(zhuǎn)支出原則上應(yīng)由市級財政承擔(dān)，區(qū)級政府交辦工作所需項(xiàng)目支出由區(qū)級財政承擔(dān)。

（二）落實(shí)分級保障機(jī)制。

1．區(qū)級政府是落實(shí)本區(qū)“三保”保障的責(zé)任主體，必須堅持以收定支、量財辦事，嚴(yán)控非剛性、非重點(diǎn)支出，禁止擠占挪用“三保”資金，立足自身防范化解財政運(yùn)行風(fēng)險。

2．各市應(yīng)優(yōu)化市與區(qū)財力配置，加大對區(qū)財力支持，省財政下達(dá)的縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金必須全部下達(dá)到區(qū)，并向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜，市級不得留用。

3．市對區(qū)“三保”兜底負(fù)責(zé)，確保所轄區(qū)財力能夠覆蓋“三保”支出。對自身已盡最大努力，財力仍不能覆蓋“三保”的區(qū)，各市應(yīng)通過優(yōu)化支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、增加轉(zhuǎn)移支付資金、指導(dǎo)區(qū)適當(dāng)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)等方式，履行兜底責(zé)任，優(yōu)先保障國標(biāo)“三保”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

4．區(qū)級政府應(yīng)加強(qiáng)對所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）督促指導(dǎo)和資金支持，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“三保”兜底負(fù)責(zé)，及早處置“三保”風(fēng)險隱患，防范風(fēng)險蔓延和上移。

（三）嚴(yán)格“三保”支出管理。

1．各市應(yīng)明確本市“三保”具體項(xiàng)目、保障對象和保障范圍，制定“三保”保障清單。督促所轄區(qū)加強(qiáng)財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，按清單足額編制“三保”預(yù)算，優(yōu)先使用穩(wěn)定可靠的經(jīng)常性財力安排“三保”支出，嚴(yán)禁脫離實(shí)際提高保障標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大保障范圍。

2．各市應(yīng)健全區(qū)級“三保”預(yù)算審核制度，在區(qū)級政府預(yù)算草案提交同級人大有關(guān)專門委員會初步審查前，對相關(guān)預(yù)算安排情況匯總初審后報省級審核。加強(qiáng)對區(qū)級“三保”預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測，重點(diǎn)關(guān)注保基本民生、保工資預(yù)算執(zhí)行情況，指導(dǎo)督促區(qū)級做好應(yīng)急處置工作方案，對可能發(fā)生的風(fēng)險及時預(yù)警核實(shí)，確保按時發(fā)放。

3．區(qū)級財政部門應(yīng)強(qiáng)化庫款分類管理，在優(yōu)先足額保障“三保”支出的前提下，合理安排支出順序，分輕重緩急撥付資金，保障重點(diǎn)領(lǐng)域和重要時點(diǎn)庫款需要。當(dāng)期庫款僅能保障“三保”支出的地區(qū)，應(yīng)暫停除“三保”外的非急需、非剛性支出。各市財政部門應(yīng)完善對所轄區(qū)的庫款調(diào)度方案，加強(qiáng)庫款流量預(yù)測，保障區(qū)級“三保”資金需求，切實(shí)履行市對區(qū)“三保”兜底責(zé)任。

六、強(qiáng)化激勵與約束，促進(jìn)市區(qū)兩級財政可持續(xù)發(fā)展

（一）健全激勵引導(dǎo)機(jī)制。

1．加大激勵力度。各市應(yīng)統(tǒng)籌上級下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金和本級財力，對財政收入增長快、財力貢獻(xiàn)規(guī)模大的區(qū)，可按照一般公共預(yù)算收入增量的一定比例予以激勵，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、貢獻(xiàn)突出地區(qū)重點(diǎn)支持，激發(fā)各區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力。

2．實(shí)施收入獎勵。2026－2028年，省財政根據(jù)各區(qū)相關(guān)地方級稅收收入增長情況，對收入增幅超過平均水平的，通過轉(zhuǎn)移支付方式給予梯次獎補(bǔ)，支持各地加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷提高財政收入規(guī)模和質(zhì)量。    

3．加強(qiáng)“三保”獎勵。各市應(yīng)優(yōu)化財力分配，切實(shí)保障基層“三保”。省財政將根據(jù)各區(qū)“三保”落實(shí)情況差異化安排轉(zhuǎn)移支付，對保障有力的市加大獎勵力度；對保障不足的市，將對應(yīng)轉(zhuǎn)移支付資金直接下達(dá)至區(qū)，督促引導(dǎo)市加大對區(qū)支持。

（二）完善約束與效益導(dǎo)向機(jī)制。

1．強(qiáng)化預(yù)算約束和績效引導(dǎo)。各市應(yīng)加強(qiáng)對困難地區(qū)預(yù)算管理，可設(shè)置約束性指標(biāo)，嚴(yán)控支出規(guī)模、壓減非剛性支出，并將完成情況納入轉(zhuǎn)移支付分配因素，推動形成“資金效益越好、支持力度越大”的良性機(jī)制。

2．推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。各市應(yīng)結(jié)合縣改區(qū)、老城區(qū)、開發(fā)區(qū)等不同類型區(qū)域?qū)嶋H，完善轉(zhuǎn)移支付制度，支持其分別實(shí)現(xiàn)體制融合、基本公共服務(wù)能力提升和經(jīng)濟(jì)增長引擎功能。省財政對區(qū)級財力均衡度高的市給予獎勵，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

財政體制是規(guī)范政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)性制度，財政體制改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、關(guān)注度高，牽一發(fā)而動全身。各市要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，聚焦當(dāng)前基層財政運(yùn)行面臨的突出問題，對市與區(qū)財政體制進(jìn)行一次全面檢視，找出薄弱環(huán)節(jié)、提出優(yōu)化舉措、推動改革落實(shí)、釋放改革效能，逐步健全規(guī)范高效的市與區(qū)財政體制，不斷提升財政科學(xué)管理水平。省財政廳等有關(guān)部門要加強(qiáng)對各市督促指導(dǎo)，跟蹤運(yùn)行情況，適時組織評估，推動我省市與區(qū)財政體制改革取得實(shí)效，促進(jìn)基層財政運(yùn)行更加平穩(wěn)、更可持續(xù)。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　江蘇省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2026年2月28日

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